Las Fuerzas Armadas y su rol en la administración de las aduanas en México: una aproximación a su problemática jurídico constitucional

Mtro. Rogelio Aldaz Romero

Abogado por la Universidad Autónoma de Chihuahua y Maestro en Derecho por la Universidad de Northwestern (Chicago, EUA). Además, cuenta con estudios de maestría en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana y Diplomados en Análisis Político Estratégico por el CIDE y Argumentación Jurídica por la Universidad Iberoamericana.

Inició su carrera como asociado del Área de Litigio en un corporativo de abogados.

En 2003 se incorporó al Poder Judicial de la Federación como Secretario Técnico del Consejero de la Judicatura Federal Magdo. Jaime Manuel Marroquín Zaleta.

Posteriormente, en 2005 se incorporó a la Consejería Jurídica de Presidencia de la República donde tuvo a su cargo el área de amparos, además ser colaborador regular en el litigio de acciones y controversias constitucionales.

De 2007 a 2012 fue servidor público en la Secretaría de la Función Pública, donde se desempeñó como Director General Adjunto de Inconformidades y luego como Director General de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas. Entre otras responsabilidades, tuvo a su cargo la responsabilidad de elaborar el proyecto que después se convertiría en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.

En 2013 fundó Aldaz y Chávez, S.C., despacho de consultoría en contrataciones públicas; dicha sociedad en 2015 se convirtió en Aldaz Abogados, SC.

De 2018 a 2021 fue Director Jurídico de la Junta Central de Agua y Saneamiento del Estado de Chihuahua. En ese periodo le correspondió acompañar diversos proyectos de infraestructura en materia hídrica, tanto de obra pública como de asociaciones público privadas.

Actualmente está reincorporado a la práctica profesional en el ámbito privado.

Resumen

La Agencia Nacional de Aduanas de México nació con graves deficiencias constitucionales y no se ha discutido debidamente la intervención que deben tener las Fuerzas Armadas en las aduanas, lo cual produce incertidumbre en la economía nacional y en la sociedad en su conjunto.

Palabras clave: Aduanas, Agencia Nacional de Aduanas de México, Fuerzas Armadas.

Las Fuerzas Armadas y su rol en la administración de las aduanas en México: una aproximación a su problemática jurídico constitucional.

Introducción

De acuerdo con la Secretaría de Economía, México ha firmado 14 Tratados de Libre Comercio con 50 países. Además, cuenta con 30 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRIs) con 31 países o regiones administrativas[1]. En esos instrumentos internacionales, México se ha comprometido a reducir o eliminar los obstáculos arancelarios y no arancelarios, para fomentar el intercambio comercial y establecer mecanismos para dirimir controversias de tipo mercantil, fomentando con ello un mayor grado de especialización económica y produciendo un mayor bienestar para el conjunto de naciones[2].

Desde que inició esa política comercial de apertura, en 1986,[3] una parte sustancial del desarrollo nacional ha descansado en políticas para incentivar el crecimiento económico a través de reformas estructurales que maximicen el acceso preferencial a los mercados, especialmente a los Estados Unidos de América. Desde entonces se transformó de raíz el modelo económico mexicano, hasta entonces basado en un modelo de industrialización por sustitución de importaciones y un esquema de protección gubernamental a la industria. De acuerdo con la estadística publicada por la Organización Mundial de Comercio (OMC), entre 1993 y 2001 México pasó de ocupar el lugar 17 en el rango de países exportadores a la posición 12. Desde entonces, México ha descendido y ascendido lugares en esa escala, para colocarse de nueva cuenta en el sitio número 12.[4]

Como parte esa política de apertura comercial, por convención y como miembro de la OMC, nuestro país está entre el grupo de países y organizaciones intergubernamentales —como el Banco Mundial, la Organización Mundial de Aduanas y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)— que han acordado facilitar el comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. El papel de las aduanas es fundamental para garantizar la circulación de las mercancías ––ya sean exportaciones o importaciones––, de tal manera que nueve de cada diez transacciones pasan por una de esas oficinas, de acuerdo con la Confederación de Asociaciones de Agentes Aduanales de la República Mexicana[5].

Dada la complejidad de las operaciones de comercio exterior y de los trámites aduaneros, resulta de trascendental importancia contar con una autoridad en la materia que sea capaz de desarrollar sus funciones con la debida competencia profesional, en cumplimiento de los principios constitucionales y legales que rigen al servicio público, como son los de objetividad, honradez, imparcialidad, eficiencia, eficacia, transparencia, integridad y rendición de cuentas, entre otros.[6]

Durante 2021, la recaudación acumulada en las aduanas de México registró una cifra histórica: 1 billón 3 mil 951 millones 460 mil pesos, recaudación máxima desde que se tiene registro. Esto convierte a la recaudación de comercio exterior en una de las fuentes más importantes de ingresos del Gobierno Federal^[7]. Por tales razones, por su impacto en el comercio, la producción y la recaudación, las aduanas en México juegan un rol estratégico en la actividad económica nacional.

La Administración de las Aduanas previo a la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México.

Desde el Código Aduanero, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1951, las funciones aduanales fueron confiadas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Dirección General de Aduanas. Las funciones relativas a la vigilancia (entendida como la prevención de operaciones aduaneras ilícitas) e inspección (entendida como la actividad de verificación del cumplimiento de las disposiciones de carácter aduanero), estaban confiadas a una corporación denominada Resguardo Aduanal, que actuaba en funciones de policía fiscal.[8]

En 1981 se expidió la Ley Aduanera, que abrogó el Código Aduanero. A partir de 1986, con la incorporación de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), se produjeron numerosos cambios para incentivar las relaciones comerciales con otros países, permitiendo un tránsito de mercancías con menos barreras. Producto de esos cambios, en 1996 se reformó la Ley Aduanera, adecuándose a las nuevas obligaciones de México asumidas con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN); en los años siguientes, hubo nuevas reformas en la materia, “en el sentido de analizar y fortalecer los mecanismos que permitieran combatir la evasión en el pago de contribuciones, el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias y, en general, el fraude aduanero, que representa una competencia desleal para la industria nacional y el comercio formal, así́ como daños al erario público”[9].

El 15 de diciembre de 1995 se publicó la Ley del Servicio de Administración Tributaria (SAT), que crea dicha entidad como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con atribuciones para aplicar la legislación fiscal y aduanera. El SAT inicia funciones el 1º de julio de 1997, publicándose su Reglamento Interior el 30 de junio de ese mismo año en el Diario Oficial de la Federación. La Dirección General de Aduanas queda adscrita al SAT, con el nombre de Administración General de Aduanas.

La Administración General de Aduanas, en términos del más reciente Reglamento Interior del SAT[10], tenía 92 atribuciones. Esencialmente concentraba el total de facultades en materia aduanera, entre otras, las siguientes: establecer estrategias para prevenir y combatir conductas ilícitas, otorgar patentes de agente aduanal, aplicar acuerdos, convenios o tratados en los que México sea parte en materia aduanera, autorizar el despacho de mercancías por las aduanas.

Las aduanas modernas: lograr un balance entre la facilitación del comercio y la seguridad en las fronteras

La Organización Mundial de Aduanas[11] ha establecido que la función aduanera debe contribuir al desarrollo de la competitividad económica a través de tres factores: facilitación del comercio, recaudación adecuada y seguridad (evitar el tráfico ilegal de mercancías y, en general, implementar medidas de seguridad en las fronteras)[12].

De acuerdo con Maldonado Carrasco, la aduana, “al aplicar los reglamentos relativos al comercio internacional vigila fiscaliza y recaba datos estadísticos de estos movimientos; percibe la tributación generada y otorga exenciones o franquicias coma entre otras Funciones. Por esto se dice que es la presencia del Estado nacional en las fronteras”.[13]

En el contexto de la globalización, el papel de la aduana se ha apartado más de su tradicional función recaudadora y se ha asimilado la concepción impulsada por organismos internacionales, de que deben fungir como facilitadoras del comercio internacional. En ese orden, Maldonado Carrasco menciona lo siguiente:

Una de sus principales funciones es agilizar las operaciones de importación y exportación simplificar los trámites y procesos aduanales y aplicar las normas surgidas de los acuerdos de comercio mundial y de los tratados de libre comercio suscritos por el país. (…) La aduana actual no sólo es el reflejo de las nuevas relaciones comerciales y de producción entre países, sino también del espectacular desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIS), que permiten la transferencia de información a cualquier parte del mundo con costos relativamente bajos y de manera casi simultánea, con lo cual se han intensificado las transferencias de documentos y los trámites en línea. Lo mismo ha pasado con los medios de transporte, que son más grandes, más veloces y, por tanto, más baratos.[14]

En paralelo a su función de facilitadoras del comercio, las aduanas también deben salvaguardar la seguridad, que constituye un tema complejo y de dimensiones multilaterales.

Los retos de seguridad en las aduanas son distintos en cada país, específicos a su problemática doméstica. Los Estados Unidos de América (EE. UU.), por ejempo, han impulsado una política de mercados abiertos (libre comercio) y fronteras cerradas (combate al contrabando y estrictos controles migratorios). En palabras del expresidente George W. Bush, “Esta gran y pacífica frontera debe estar abierta a los negocios, debe ser abierto a la gente, y tiene que estar cerrado a los terroristas y criminales”. El concepto lo han evolucionado a lo que denominan fronteras inteligentes o acuerdos de frontera inteligente, que exige un enfoque en capas para monitorear la carga y los viajeros que, por su propia naturaleza, requiere una mayor cooperación transfronteriza[15].

En 2004, el politólogo y ex oficial de la Guardia Costera de los EE. UU. Stephen E. Flynn, quien en ese momento se desempeñaba como investigador principal en el grupo de expertos del Consejo de Relaciones Exteriores, testificó para el Senado de aquél país sobre temas como seguridad, inmigración y terrorismo. Su testimonio se centró principalmente en las relaciones entre Estados Unidos y México después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Uno de los miembros del Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos fue el senador Biden[16].

Durante su testimonio, Flynn usó el término “la paradoja de la frontera endurecida” y explicó lo siguiente: por un lado, la prosperidad económica de los hemisferios depende de un sistema continental abierto que facilite la libre circulación de personas y mercancías; por otro lado, las preocupaciones sobre la exposición de Estados Unidos a ataques terroristas catastróficos han transformado la seguridad nacional en una de las principales preocupaciones de Washington[17].

Los desafíos que presentan la facilitación de los cruces fronterizos legales y, al mismo tiempo, mantener las fronteras seguras, a la luz de la paradoja de la frontera endurecida, significa una mejora a la infraestructura fronteriza (construcción de muros y torres, habilitación de más patrullas, etc.) en un intento de evitar la afluencia de inmigrantes ilegales con la intención de detener todos los vicios que ocurren dentro de la región fronteriza, pero el efecto o paradoja, radica en que endurecer la frontera ha tenido exactamente el efecto opuesto a lo pretendido por el gobierno, pues en los últimos años se ha desarrollado más violencia, crimen, muerte y miseria.

En México, con diferentes matices y consecuencias sociales que en los EE. UU., la seguridad es también el mayor problema que enfrentan las aduanas. Actividades como el contrabando de mercancías y el tráfico de mercancías ilícitas como armas de fuego, dinero, drogas y precursores químicos, trascienden las capacidades de prevención y control de la autoridad aduanera, por lo que se hace necesaria la coordinación de ésta con las diferentes corporaciones de la seguridad pública.

El desafío de la aduana moderna es promover barreras físicas razonables, al tiempo que se impulsen programas abiertos, eficientes y seguros de comercio legal, que no entorpezcan el intercambio comercial. Como se observa, el tema de seguridad en las aduanas es de la mayor trascendencia, principalmente en las zonas fronterizas; ahí se localiza el profundo punto de contacto entre las aduanas y las Fuerzas Armadas, en tanto que estas últimas, en nuestro país, se encargan de la vigilancia de nuestras fronteras (directamente o a través de la Guardia Nacional, cuerpo de seguridad pública militarizado).

La accidentada creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México y la nueva distribución de competencias en materia aduanera

El 14 de julio de 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto mediante el cual el Ejecutivo Federal crea la Agencia Nacional de Aduanas de México, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Entre las consideraciones del Decreto, llama la atención la que refiere que “es conveniente realizar acciones que fortalezcan la seguridad nacional, principalmente en los puntos de acceso al país, considerando preferentemente la contratación de personal que se haya destacado por ser garante de la transparencia, honestidad y servicio al pueblo de México, como es el caso de quienes pertenecen o han pertenecido a las fuerzas armadas, para incorporarse como personal del nuevo órgano administrativo desconcentrado”; es decir, se expresa una clara manifestación de la voluntad del Ejecutivo Federal para que los integrantes del creado órgano pertenezcan o hayan pertenecido a las Fuerzas Armadas.

El Decreto de creación tiene un serio problema constitucional: las facultades en materia fiscal y aduanera, que se pretenden trasladar a la nueva agencia, están conferidas por ley al SAT. Esta circunstancia es reconocida en el artículo primero transitorio del propio Decreto, el cual establece que entraría en vigor en la misma fecha que inicie la vigencia de las reformas legales que otorguen la competencia que hoy tiene el SAT en materia fiscal y aduanera, al nuevo órgano desconcentrado. A la fecha (octubre de 2022) no se han realizado las reformas a la Ley del Servicio de Administración Tributaria que redistribuyan las atribuciones en materia fiscal y aduanera del SAT a la ANAM, razón por la cual, en términos estrictamente de su artículo primero transitorio, la creación de la ANAM quedó en suspenso.

Sin embargo, el suspenso en la vigencia del Decreto no fue obstáculo para que, en la práctica, el Ejecutivo Federal llevara a cabo las acciones para desincorporar la Administración General de Aduanas del SAT y trasladar sus atribuciones, presupuesto, personal y demás activos a la nueva ANAM. El propio Presidente de la República anunció la creación de la nueva agencia, desde la conferencia matutina en Palacio Nacional, en los términos siguientes:

“Ya se publicó el decreto. Vamos a reforzar las aduanas terrestres y marítimas con el apoyo de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y de la Secretaría de Marina. Tenemos que limpiar todas las aduanas del país, por eso la decisión de crear esta agencia que va a actuar en coordinación con el SAT, que desde luego depende de la SHCP, sin embargo en lo operativo van a ser las fuerzas armadas las que administren las aduanas (…) necesitamos poner orden”[18]

Meses después, el Ejecutivo Federal tomó la decisión de abrogar el Decreto de creación de la ANAM; puede inferirse que la razón de esa extraña decisión fue la de tratar de salvar el problema constitucional antes mencionado. Así las cosas, el 21 de diciembre de 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y del Reglamento Interior del Sistema de Administración Tributaria (SAT), y se expide el Reglamento Interior de Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM)^[19], el cual entró en vigor el 1º de enero de 2022.

En este último instrumento de confieren a la ANAM las atribuciones de dirección, organización y funcionamiento de los servicios aduanales y de inspección para el aseguramiento del cumplimiento de las normas jurídicas que regulan la entrada y salida de mercancías; sin embargo, el SAT conservó un cierto número de atribuciones en la materia. En el siguiente cuadro, se enumeran las funciones más relevantes en la materia, precisando las que conserva el SAT y las que se otorgaron a la ANAM:

El SAT continuará con:	ANAM se encargará de:
Recaudación y fiscalización de gravámenes federales ISR, IVA, IEPS, ISAN, etc.	Recaudación de los impuestos generales de importación y de exportación, así́ como del derecho de trámite aduanero, aranceles de Comercio Exterior: IGI, IGE, DTA, CC.
La revisión de las operaciones de comercio exterior fuera de la aduana para verificar el debido cumplimiento de las leyes fiscales.	La dirección, organización y funcionamiento de los servicios aduanales y de inspección.
Emitir y aplicar los criterios de interpretación jurídica sobre las leyes fiscales y las reglas generales de comercio exterior.	Aplicar y asegurar el cumplimiento de las normas jurídicas que regulan la entrada y salida de mercancías del territorio nacional.
Certificaciones en IVA e IEPS así́ como de Operador Económico Autorizado.	Administrar los padrones generales y sectoriales (listado de importadores y exportadores certificados).
	Determinar y liquidar ingresos federales y aduaneros.
	Coordinarse con las fuerzas armadas e instituciones de seguridad nacional y de seguridad pública para preservar la seguridad en los puntos de acceso al país.
	Participar en la negociación de los tratados internacional, así́ como celebrar acuerdos interinstitucionales en el ámbito de su competencia;
	Emisión de disposiciones de carácter general y acuerdos administrativos necesarios para el ejercicio eficaz de sus atribuciones.
	Representar a la Secretaría en su carácter de víctima y ofendido en los delitos previstos en el Código Fiscal de la Federación, que sean competencia de la agencia o, en consecuencia, como asesor jurídico de la misma.

Estado actual de las aduanas en México

Desde la fallida creación de la ANAM, en julio del 2021, en diferentes sectores se produjeron cuestionamientos respecto a los efectos de la militarización de las aduanas del país (50 actualmente), considerando que desde su concepción se consideraba la contratación preferente de personas que pertenecen o hayan pertenecido a las fuerzas armadas (artículo 8 del decreto abrogado).

En la práctica, la ANAM repartió el control de las 50 aduanas del país entre la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Secretaría de Marina (Semar); la primera coordina las 21 aduanas fronterizas y las 12 aduanas interiores, mientras que la segunda coordina las 17 aduanas marítimas que operan en los puertos. Es de destacarse la facultad legal que otorgó el Reglamento de la ANAM para constituir fideicomisos públicos para administrar y recibir los recursos por las operaciones de despacho aduanero[20], lo cual se tradujo en la creación de una Dirección General de Procesamiento Electrónico de Datos Aduanero, que estará a cargo de la Sedena[21].

Esto es consistente con lo previsto en el artículo 5 del Reglamento Interior de la ANAM, que prevé que para los cargos de las direcciones generales y la Unidad de Administración y Finanzas, direcciones, administraciones de aduanas, subdirecciones, jefaturas de departamento, enlaces, oficiales de comercio exterior se podría nombrar a personal que pertenezca o haya pertenecido a las Fuerzas Armadas de México. Esta disposición, en la práctica, se ha convertido en una estrategia de sustitución de la plantilla laboral de la antigua Administración General de Aduanas, de personal civil por personal militarizado.

Prueba de ello es la denominada “Estrategia de la Sedena para el Fortalecimiento de las Aduanas”, que implica la orden de remover, a más tardar el 5 de diciembre de 2022, al personal civil operativo y el administrativo necesario de las 31 aduanas bajo coordinación de la Sedena (oficio 5153, girado por la Sedena el 20 de julio al titular de la aduana Interior Puebla)[22]. Dicho comunicado oficial requiere “emplear al personal militar con formación aduanera en todas las funciones que eran competencia absoluta de personal civil como son: jefes de turno, verificadores, moduladores, selección de vehículos para inspección, operadores de ingenios tecnológicos, manejo de dispositivos electrónicos, área legal, cobro de impuestos, trámites administrativos diversos y otros que por su importancia se consideren necesarios para la buena operación de los recintos fiscales”[23]. Por otra parte, la capacitación de personal militar respecto de funciones aduaneras no es nueva, inició al menos desde principios del año 2021[24].

De continuar la tendencia y de cumplirse la estrategia planteada por la Sedena, es solo cuestión de tiempo para que la totalidad del personal que integra la ANAM tenga origen militar, ya sea en activo, o bien, en retiro. Aquí se adelanta uno de los cuestionamientos que será abordado en las conclusiones del presente trabajo: si la pretensión era militarizar el organismo a cargo de las aduanas, ¿Por qué constituirlo como un cuerpo civil, adscrito a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público?

Análisis constitucional de la creación de la ANAM

La creación de la ANAM es inconstitucional. Con independencia de que consideremos que se creó con el Decreto de julio de 2021, o bien, cuando se publicó su Reglamento Interior en diciembre de ese mismo año, lo cierto es que el Ejecutivo Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria, vulneró lo expresamente establecido en la Ley del Servicio de Administración Tributaria, pues las facultades en materia fiscal y aduanera están reservadas a dicho órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

De acuerdo con nuestra Carta Magna, la actividad legislativa se concreta en la elaboración de normas jurídicas, es la función propia desarrollada por el Poder Legislativo, mientras que la facultad reglamentaria del Titular del Poder Ejecutivo tiene por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. Desde esa perspectiva, la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal constituye una excepción al principio de la separación de Poderes; los reglamentos, al tratarse de normas abstractas, generales e impersonales, son actos materialmente legislativos y formalmente administrativos.

La facultad reglamentaria corresponde al Ejecutivo Federal debido a que la finalidad de los reglamentos es facilitar y hacer posible la ejecución de la ley, lo cual es función típica y natural del Ejecutivo. Es decir, sólo debe desarrollar y precisar los preceptos contenidos en las leyes, pero no puede contravenir ni exceder los alcances de ellas. En ese orden, los reglamentos que expide el Presidente de la República deben estar necesariamente subordinados a leyes expedidas por el Poder Legislativo Federal.

En efecto, la facultad reglamentaria se rige por dos principios fundamentales: (1) El de reserva de ley; y (2) El de subordinación jerárquica a la ley. El principio de reserva de ley prohíbe al reglamento abordar materias reservadas a las leyes que expide el Congreso de la Unión; mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley y que sus disposiciones únicamente la desarrollen o complementen.

El Decreto que da lugar a la creación de la ANAM vulnera ambos principios: por una parte, la atribución para legislar en materia fiscal está reservado al Congreso de la Unión (artículo 73, fracciones VII y XXIX numeral 1º, en relación con la fracción XXXI, de la Constitución Federal), y por otra, el otorgamiento de facultades a la ANAM de atribuciones que por ley corresponden al SAT, es una clara contradicción al texto expreso del legislador.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 97/2004, estableció lo siguiente:

“…por regla general, las autoridades del Estado que afectan la esfera de los gobernados, deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de entidades creadas al capricho de una autoridad administrativa instituida legalmente. De admitirse que una autoridad administrativa pueda crear a otra mediante un acto también de índole administrativo y que la autoridad así creada puede afectar la esfera particular, se reconocería entonces y se justificaría la creación de verdaderas autoridades ‘de facto’, las cuales, desde luego y en principio son inconstitucionales por no gozar de un reconocimiento legislativo; prácticamente se permitiría que la estructura orgánica de la administración pública se mutara con evidentes perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Ninguna autoridad que afecte la esfera de particulares puede tener origen en actos administrativos que no estén respaldados por una autorización de la ley”.

En ese orden, al no estar establecida en una ley la atribución para el Ejecutivo Federal, consistente en crear un órgano que haga cargo de las cuestiones fiscales y aduaneras y, por el contrario, existe disposición legal expresa de que el órgano a cargo de las atribuciones indicadas es el Servicio de Administración Tributaria, se concluye que la creación de la ANAM trasgrede el orden constitucional. Sirve de apoyo la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro “Órganos administrativos. Los que afectan la esfera de los particulares deben ser creados por ley o mediante acto del Ejecutivo en ejercicio de facultades específicas atribuidas legislativamente, salvo que se trate de entes cuya actividad sólo trascienda al interior de la administración públicA”[25].

Conclusiones

Desde el 2006, se ha tenido en México una especie de régimen de excepción, motivado por la necesidad de combatir al crimen organizado, específicamente al narcotráfico. Esta práctica, que ha mantenido al Ejército Nacional en las calles en funciones de seguridad pública, ha tenido un imprevisto giro: el titular del Ejecutivo Federal le ha confiado a las instituciones castrenses una serie de proyectos que exceden el ámbito militar y de la seguridad pública.

Así, los últimos años se ha confiado a las Fuerzas Armadas la construcción de infraestructura de todo tipo (edificios, aeropuertos, una línea de tren, etcétera), la distribución de gasolina, libros de texto, medicamentos, detección de migrantes, la administración de puertos y hasta una proyectada línea aérea. Estas tareas poco o nada tienen que ver con la disciplina militar o la seguridad pública. Las conclusiones al presente trabajo se presentan en ese contexto de militarización acelerada de la vida pública, en donde las fronteras entre las tareas civiles y las militares se han tornado difusas y confusas.

Resulta inaplazable que el Congreso de la Unión, en coordinación con el Ejecutivo Federal, inicien un rediseño institucional a fondo de la ANAM; las atribuciones que ejerce son sin duda fundamentales para el desarrollo económico del país y la situación de incertidumbre jurídica en la que opera menoscaba las tareas que día a día realiza el personal de aduanas. Mas allá de corregir la ruta y el fundamento legal en que opera, es preciso definir qué tipo de institución requiere el país para fungir como autoridad aduanera, orientado a cumplir con los tres propósitos ya señalados: facilitar el comercio, recaudar y asegurar las fronteras.

Si el tema de seguridad es crítico y ello constituye una razón suficiente para incorporar en la administración de aduanas un cuerpo militarizado, debe plantearse de manera abierta, llevarse a la discusión pública a través del Congreso de la Unión y, de resultar lo más conveniente para los intereses nacionales, crear una agencia con ese carácter (militar), que tenga un propósito y atribuciones específicas y que esté diseñada para cumplir con los objetivos de la función aduanal, facilitando el intercambio comercial y estableciendo la coordinación con los demás cuerpos de seguridad nacionales.

En la situación actual, además del grave vicio de constitucionalidad que se arrastra desde su creación y se continúa con la operación activa de la ANAM, se suma también una práctica perniciosa que, de facto, ha convertido a la agencia en un apéndice de las Fuerzas Armadas. Este fenómeno ya ocurrió con la Guardia Nacional, creada como cuerpo de seguridad de carácter civil, disciplinado y profesional, pero que en los hechos nunca ha funcionado como una institución policial, ni se han hecho esfuerzos para consolidarla como una fuerza civil; entre otras cosas, porque el 59% de sus integrantes no tienen una plaza dentro de la propia institución, sino que se trata de militares que jamás dejaron de pertenecer y recibir sus salarios en la Sedena[26].

Esta práctica vulnera tanto el ámbito de atribuciones de las Fuerzas Armadas, pues el artículo 129 constitucional les impide participar en tareas ajenas a la disciplina militar en tiempos de paz, como también el marco de atribuciones del Servicio de Administración Tributaria, pues en los hechos este último es responsable de un órgano descentralizado cuyos integrantes atienden a las jerarquías de las Fuerzas Armadas y no a las del servicio profesional de carrera en materia fiscal y aduanera. En suma, ambas instituciones están promoviendo un abierto fraude a la ley.

Entonces, se insiste, resulta urgente un rediseño institucional de la autoridad aduanera. Como resultado de esa tarea será necesario llevar a cabo las reformas constitucionales y legales con toda oportunidad, para que la nueva institución se fortalezca desde su inicio y no corra el grave riesgo de ver disminuida su autoridad (y por tanto su eficiencia) con cuestionamientos de su validez legal, o bien, por el empate de competencias con otra autoridad como el Servicio de Administración Tributaria.

Finalmente, se subraya que, para tomar una decisión de ese calado, debe considerarse que la Corte Interamericana de Derechos Humanos recomendó a nuestro país en el Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, que cuando excepcionalmente las fuerzas armadas intervengan en tareas de seguridad, su participación deberá ser:[27]

Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso;

Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;

Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y

Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces

Además, la Corte también señaló que, por regla general, el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana están primariamente reservadas a los cuerpos policiales civiles. ¿En qué medida estas recomendaciones aplicarían también para la corporación que funja como la administradora y operadora de las aduanas?

No es sencilla la tarea, pero es necesaria: es fundamental rediseñar nuestra autoridad aduanera y con ello darle certeza al actuar de nuestras Fuerzas Armadas, a la intervención de las autoridades fiscales, así como seguridad jurídica a los amplios sectores económicos vinculados con el intercambio comercial internacional, así como a la sociedad en su conjunto.

[1] Información publicada en el Sitio de Internet https://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/comercio-exterior-paises-con-tratados-y-acuerdos-firmados-con-mexico?state=published

[2] Véase Monje Ávalos, Claudia. “Evolución del comercio en México apartir de la entrada del Modelo Neoliberal, hasta la firma del TLC con la Union Europea”, Economía UNAM, México 2001, consultado vía electrónica en http://www.economia.unam.mx/secss/docs/tesisfe/mcam/tesismcam.html

[3] Con la incorporación de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) con lo cual el país se abrió al libre mercado internacional.

[4] Datos hasta el año 2021, calculados mediante la herramienta estadística de la OMC, consultable en https://stats.wto.org

[5] Dato publicado por BANCOMEXT, sito en https://www.bancomext.com/blog-bancomext/pymex/aduanas-por-que-es-importantes-conocer-sus-funciones/

[6] Véase el contenido de los artículos con los artículos 109, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 5 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, 7 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

[7] Fuente: https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-de-la-agencia-nacional-de-aduanas-de-mexico-recaudacion-historica-en-las-aduanas-de-mexico

[8] Véase el “INSTRUCTIVO para la prestación de los servicios de vigilancia e inspección aduanal que, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 5o., 682 y 683 del Código Aduanero, expide la Dirección General de Aduanas”, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 5 de agosto de 1976.

[9] Maldonado Carrasco, Ana Grisel. “La Evolución de las aduanas en México”. Revista Comercio Exterior, Vol 59, núm. 9, septiembre 2009, p. 748.

[10] Publicado en el Diario Oficial de la Federación de 24 de agosto de 2015.

[11] La Organización Mundial de Aduanas (OMA) es un organismo intergubernamental independiente cuya misión es incrementar la eficiencia de las administraciones de aduanas, favoreciendo un entorno aduanero honesto, transparente y previsible. Esto permite el desarrollo del comercio internacional lícito y lucha eficaz contra las actividades ilegales. La OMA fue creada en 1952 bajo el nombre de Consejo de Cooperación Aduanera y actualmente cuenta con 165 miembros, entre los que se encuentra México.

[12] Véase el artículo The Contribution of Customs to Economic Competitiveness, WCO Research and Strategies Unit, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/key-issues/ecp/the-contribution-of-customs-to-economic-competitiveness.pdf?la=en

[13] Idem, p. 750.

[14] Idem.

[15] Andreas, Peter. Border Games: Policing the U.S.-Mexico Divide, Second Edition. Ithaca: Cornell University Press, 2009. http://site.ebrary.com/lib/apus/docDetail.action?docID=10457569

[16] Véase Lausevic, Vladan, The hardened border and open border paradoxes. Institute for Liberty and Policy Innovation, 2021. https://www.ilapi.org/article-content.php?id=160

[17] Ibid.

[18] Santiago Nolasco, Creación de la Agencia Nacional de Aduanas es para reforzar seguridad: AMLO, El Economista, 15 de julio de 2021. https://www.eleconomista.com.mx/politica/Creacion-de-la-Agencia-Nacional-de-Aduanas-es-para-reforzar-seguridad-AMLO-20210715-0057.html

[19] Fuente: https://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=5639045&fecha=21/12/2021&cod_diario=296181

[20] Véase el artículo Sexto Transitorio del Decreto que modifica el Reglamento Interior de la ANAM, publicado en el Diario Oficial de la Fedeación el 24 de mayo de 2022.

[21] Nota de la Asociación Nacional de Usuarios de Sistemas Informáticos, INCOMEX. https://incomex.org.mx/index.php/2022/05/26/anam-cede-control-de-aduanas-a-sedena-y-semar/

[22] IDC, Personal en Aduanas, ¡solo militarizado!, consutlado en https://idconline.mx/comercio-exterior/2022/08/23/personal-en-aduanas-solo-militarizado

[23] Idem.

[24] Véase Comunicado del SAT de marzo de 2021, sito en https://www.gob.mx/sat/prensa/aduanas-capacita-a-254-elementos-de-la-sedena-y-los-suma-a-la-estrategia-anticorrupcion-046-2021?idiom=es

[25] Datos de consulta: Registro digital: 166612. Instancia: Pleno. Novena Época. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P./J. 102/2009. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.Tomo XXX, Agosto de 2009, página 1069 Tipo: Jurisprudencia.

[26] Leonardo Núñez González y Jorge Andrés Castañeda, Los Militares y la Guardia Nacional: Recursos En Aumento, Simulación, Discrecionalidad y Opacidad, en: Los-Militares-Y-La-Guardia-Nacional.Pdf (Contralacorrupcion.Mx)

[27] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Resumen del caso Alvarado Espinoza y otros vs. México en: resumen_370_esp.pdf (corteidh.or.cr)